ZONIFICACION ECOLOGICA-ECONOMICA COMO INSTRUMENTO DE GESTION AMBIENTAL URBANA-RURAL:
EL CASO DE LA AMAZONIA BRASILEÑA*
MARÍLIA STEINBERGER
THEODELINA AMADO**
Resumen
El artículo examina la posibilidad de introducir en la zonificación ecológico-económica (ZEE) la idea del espacio urbano como mediador de la relación con el mundo rural. La discusión se realiza en tres partes. Primero se presenta el marco teórico-conceptual de la relación urbano-rural, mostrando su relación con los actores que utilizan el espacio urbano como punto de encuentro y de toma de decisiones. En segundo lugar se aborda el contexto histórico de la ZEE en Brasil y la Amazonía, destacando las innovaciones y las dificultades para su elaboración. Se sugiere la contribución del espacio urbano a la viabilidad de las innovaciones y la minimización de las dificultades. Por último, se resaltan algunas reflexiones preliminares acerca de actores y acciones basadas en documentos relativos a Amapá, Acre y Rondônia.
Palabras clave: Zonificación ecológico-económica / Espacio urbano y Amazonia
Abstract
The article examines the possibility of introducing in ecological-economic zoning the idea of the urban space as a mediator of the relationship with the rural world. The discussion is carried out in three parts. First, the theoretical-conceptual framework of the urban-rural relationship is presented, showing its relationship with actors that use the urban space as a point for encounter and decision-making. In the second place, the historical context of the ZEE in Brazil and the Amazon region is taken up, emphasizing the innovations and difficulties for their preparation. The contribution of urban space to the feasibility of innovations and the minimization of difficulties is suggested. Finally, some preliminary reflections on actors and actions based on documents relative to Amapá, Acre and Rondonia are highlighted.
Key words: Ecological-economic zoning / Urban space and Amazon region
Recibido: Agosto 2002 Aceptado: Octubre 2002
Introducción
La zonificación ecológico-económica (ZEE) surgió en Brasil en la segunda mitad de la década de los ochenta como un nuevo instrumento de ordenación territorial, entendida como expresión espacial de política económica, social, cultural y ecológica, conforme la Carta Europea de Ordenamiento del Territorio de 1983. Hasta este momento, su elaboración se encuentra en etapa avanzada en la Amazonia, existiendo también proyectos de ZEE en otras unidades federativas de Brasil.
La ZEE, en su concepción, ha sido considerado como instrumento innovador de planificación en Brasil por dos razones. Por una parte, porque está relacionado con una concertación político-institucional que envuelve, tanto intereses públicos y privados como locales, regionales, nacionales e internacionales, es decir, permite la construcción de un modelo de toma de decisiones compartidas que ofrece la oportunidad de participación de actores representantes del gobierno y de la sociedad. Por otra, porque se refiere a la tan en boga inserción en el paradigma del desarrollo sustentable, que debe contemplar la relación economía-ecología, de manera no excluyente, por medio de la negociación del uso potencial ecológico por decisiones de mercado, siempre contemplando el bienestar colectivo.
Junto a ellas viene siendo discutida una tercera innovación de la ZEE: se trata de la posibilidad de introducir el espacio urbano como mediador de la relación con el mundo rural. Se cree que la ZEE puede ser un instrumento de gestión ambiental urbano-rural y que en esa condición puede contribuir para que sean abandonadas las percepciones dicotómicas tradicionales usadas en la formulación de políticas y planes de gobiernos.
En la Amazonia, esa relación queda en evidencia por el hecho de que la mayoría de la población vive en asentamientos urbanos cuyas actividades económicas se basan en el sector primario (extractivismo forestal, mineral y pesquero y actividades agropecuarias). Además, buena parte de las decisiones que afectan el medio rural y forestal son tomadas en espacios urbanos, sobre todo, en las ciudades más grandes.
Como la elaboración e implantación de una ZEE requiere de la comprensión del proceso de toma de decisiones, se hace necesaria una reflexión preliminar sobre los tipos de actores y de acciones responsables por esa relación. Para ese efecto, será realizado un análisis de las ZEE de tres estados amazónicos: Acre, Amapá y Rondônia. La relación urbana-rural en la ZEE: una perspectiva teórico-conceptual
Dos argumentos de carácter teórico-conceptual vienen siendo utilizados para mostrar que la aplicación de la ZEE tiene más posibilidades de ser exitosa en áreas poco antropizadas, lo que en la práctica equivale a excluir los espacios urbanos:
• La argumentación de que los espacios urbanos son antiecológicos e insustentables porque la naturaleza remanente ya fue parcial o totalmente destruida y
• La afirmación de que la relación entre espacio urbano y rural es tenue y desigual porque ellos son escenarios de dos mundos con funciones distintas.
Las consecuencias de este tipo de postura han sido desastrosas. Los defensores del primer argumento, al poner en oposición el medio ambiente natural y medio ambiente urbano, ven el espacio urbano como un territorio de problemas que pueden ser resueltos por medio de propuestas como «recrear la naturaleza dentro de la ciudad». Por otro lado, los partidarios del segundo argumento son los responsables por reforzar la conocida dicotomía urbano-rural que ha dado lugar a la formulación de políticas, programas, planes y proyectos separados para el espacio urbano y el espacio rural. Ambos argumentos son, de hecho, una pseudooposición y una pseudodicotomía que necesitan ser combatidos para que la ZEE no sea impregnada por tales estigmas. La indagación que se sigue es: ¿Cómo definir el espacio urbano capaz de mediar la relación con el mundo rural, en términos ambientales?
El espacio urbano que aquí se vislumbra no es el de la estructura intraurbana patológica, como construcción física y forma que abriga un modo de vida generador de degradación ambiental. Tampoco es el de la red urbana clásica, construida a partir de la jerarquía de ciudades que se delinean por la oferta y demanda de bienes y servicios. Por fin, no es el de la área periurbana, extensión de la mancha urbana que extrapola el límite de la ciudad y va al encuentro del espacio rural.
Monte-Mór y Costa se proponen repensar el concepto de urbanización, una vez que éste viene contrariando innumerables situaciones contemporáneas de cómo los trabajadores rurales viven en periferias urbanas. Ese concepto, según los autores, todavía se refiere a un «proceso de asentamiento humano, espacialmente concentrado en unidades de complejidad variable: ciudades, villas, megalópolis, poblados, etc. Ese proceso implica formas de inserción económica no directamente vinculados al trabajo del suelo o a la explotación de recursos naturales, ambos asociados al ciclo de la naturaleza. Por oposición, actividades industriales y terciarias son consideradas como esencialmente urbanas». Con base en esas constataciones, los autores llegan a la nueva definición de urbanización que incluye un mix de diferentes niveles de urbanidad y ruralidad (1997:2005-6).
El Tratado sobre la Cuestión Urbana1 definió que «lo urbano se redimensiona como centro de actividades humanas y como punto focal de procesos políticos y económicos. Las ciudades se tornan centros de gestión y de acumulación de capital, organizados en escala planetaria, núcleos de comando de una vasta red que integra lo urbano y lo rural. Esa dimensión territorial expresa una creciente integración entre las problemáticas rurales, urbanas y del medio ambiente...» (HIC/Fococ, 1992:87).
La separación entre el espacio urbano y rural también viene siendo refutada con base en lo que fue denominado el «paradigma de la nueva planificación», en documentos preparatorios para el Hábitat 96 (Unchs,1994). Esto significa que solamente un abordaje integrado y complementario entre el espacio urbano y rural permite hablar de una verdadera territorialidad.
Corroborando esta postura, Friedman considera que «... el territorio coincide con el espacio de la vida...; la territorialidad existe en todas las escalas, de la más grande a la más chica... somos simultáneamente ciudadanos de varias comunidades territoriales. La territorialidad alimenta una ética de cuidados y preocupaciones por los conciudadanos y por el ambiente que compartimos con ellos...» (1996:143-4).
Tomando en consideración que por detrás de la ZEE está básicamente la cuestión ambiental, se sugiere que la referencia conceptual adoptada sea «el espacio urbano y el medio ambiente urbano que surge de él porque permite incluir territorios más grandes o pequeños que los límites de la ciudad; más grandes cuando el espacio urbano se extiende y se confunde con lo regional o con lo rural y adquiere contornos geográficos-administrativos como el de una cuenca hidrográfica, una microrregión, una región metropolitana o una municipalidad; más pequeñas cuando el espacio urbano se relaciona con un barrio, una comunidad, un asentamiento habitacional o una ‹tribu›. En este sentido, el espacio urbano puede ser considerado como resultante de este mosaico de territorios que contiene y están contenidos en un medio ambiente predominantemente urbano» (Steinberger, 2001).
Visto de esta manera, lo urbano aparece fundamentalmente como espacio relacional y de poder, permitiendo analizar el alcance y el significado de sus relaciones externas-internas (Steinberger y Romero, 2000). Poder, según la acepción de Foucault (1996), como «práctica social, construida históricamente, que se expande por toda la sociedad y envuelve macro y micropoderes». Los primeros se refieren al poder ejercido por y para el aparato del Estado, al paso que los últimos se ejercen en puntos variados de la sociedad y poseen una cierta autonomía e independencia, tomando formas concretas, locales y regionales.
El poder, así entendido, lleva a abordar el espacio urbano simultáneamente como espacio de poder o manifestaciones de poder o que, según Claval (1979), equivale a «evaluar las acciones practicadas por los agentes y actores para modificar, explorar y extraer del medio lo necesario para su reproducción».
¿Dónde, sino en el espacio urbano se hacen representar estos agentes y actores? Barbanti (2000) afirma que en el área urbana están los formadores de opinión. Tomando por base el libro Rainforest cities (Browder y Godfrey, 1997) que se refiere a la lógica de los intereses urbanos, él sostiene que la actuación en defensa del medio ambiente natural ocurre en el área urbana. Complementa que ésa es una dimensión de la cuestión urbana vinculada a la agenda verde y bastante diferente de aquella vinculada a la agenda de saneamiento.
Así, la tan criticada antropización del espacio urbano, al contrario de ser una condición negativa, puede ofrecer otra lectura. El espacio urbano es, por excelencia, el locus para la negociación de conflictos ambientales, una vez que en él están congregados intereses territoriales distintos. Además, los espacios urbanos son políticos por excelencia y se caracterizan como territorios de encuentros.
Según Costa (1995), las ciudades y su entorno deberían ser las verdaderas células territoriales de la ZEE porque ellas son el locus de múltiples articulaciones, de sede de empresas, de flujos migratorios y de centralización de informaciones.
En suma, con base en estos recortes teórico-conceptuales, se propone que el espacio urbano dentro de una ZEE deba ser entendido como foco de aglutinación de intereses, poderes, conflictos y decisiones (socioeconómicas y político-culturales), buscando la gestión ambiental. Eso porque es predominantemente en el espacio urbano donde ocurren las articulaciones, incluso sobre los negocios del mundo rural. Por lo tanto, dos acepciones pueden ser consideradas: como sitio de condiciones privilegiadas que propician la implantación de un asentamiento humano de tipo urbano, y como punto de apoyo político de una red formada por núcleos urbanos representativos de relaciones de poder (Steinberger, 2000).
Este enfoque está directamente vinculado a los canales decisorios de los actores (volcados para los intereses del mercado y para los intereses colectivos como los del medio ambiente) que usan el espacio urbano como punto de encuentro. Por lo tanto, el espacio urbano puede ser el mediador de la relación con el mundo rural porque en él son tomadas buena parte de las decisiones.
Contexto histórico de la ZEE en Brasil y en la Amazonia
Excluyendo la tradicional zonificación urbana, la preocupación de Brasil con la zonificación es anterior a la década de los ochenta y se orientaba básicamente hacia el sector agropecuario.2 En esos tiempos, los aspectos ecológicos no eran enfatizados, pero ya estaban presentes, ya que la preservación de los recursos naturales era vista como fundamental para el uso racional del suelo.
Uno de los ejemplos más importantes de esa actuación ocurrió en la década de los setenta, cuando el Ministerio de Agricultura desarrolló, para todo el Brasil, un trabajo de zonificación económica, denominado «Estudio del uso potencial de los recursos naturales».3 Un trabajo similar fue elaborado para la Amazonia, buscando esbozar una zonificación que orientase la ocupación agropecuaria y las inversiones públicas. El trabajo llevó en consideración, además de los recursos naturales, aspectos regionales y urbanos, tales como la estructura fundiaria, la red urbana y la demografía.4
Aunque los discursos de los gobiernos hayan considerado la Amazonia como una región prioritaria desde los años cuarenta,5 por incluir una inmensa selva tropical con suelos frágiles, por la presencia de una significativa biodiversidad y de recursos hídricos cada vez más escasos en el mundo, fueron abandonados trabajos como el descrito anteriormente. El desinterés y la falta de visión de los propios actores públicos, además del uso del referencial teórico de planificación normativa vigente en Brasil impidieron su continuidad. A pesar de ser un instrumento de planificación regional y rural, este tipo de zonificación económica nunca fue incorporado a las políticas públicas de Brasil, principalmente por un motivo: los conflictos de intereses privados con los de preservación de recursos naturales volcados para el bien común.
Al inicio de los años ochenta la preocupación mundial con los impactos del crecimiento económico sobre el medio ambiente hizo resurgir en Brasil la idea de zonificación que pasó a incluir, de manera explícita, los aspectos ecológicos.6 Las ZEE empezaron a ser concebidas por el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE); su concepción estaba centrada en un modelo de toma de decisiones por parte del Gobierno federal. Al inicio de los años noventa, la atribución de coordinar la ZEE fue transferida a la Secretaría de Asuntos Estratégicos (SAE) que lo trató como un instrumento descentralizado de responsabilidad de la Unión, de los estados y los municipios. De esa forma, la ZEE todavía se apoyaba en un modelo de base estrictamente gubernamental. El año 1994 fue decisivo para la concepción de la ZEE, después de la creación del Ministerio del Medio Ambiente y de la Amazonia Legal (MMA), que postulaba un modelo compartido donde deberían estar envueltas además de entidades del gobierno, la sociedad, por medio de movimientos sociales y comunitarios, la iniciativa privada y las ONG (Steinberger, 1997).
Por lo tanto, la ZEE fue siendo definida y redefinida por sucesivas aproximaciones. Las versiones más recientes la consideran como un instrumento activo de planificación, al mismo tiempo que político y técnico. Consideran también que es un instrumento de gestión territorial sustentable que tiene por finalidad optimizar el uso del espacio y la implantación de políticas públicas.
Inicialmente la base teórico-conceptual sobre la cual se sustenta la ZEE se refiere a la «visión holístico-sistémica» focalizada en aspectos físico-bióticos del medio natural (sintetizados por su vulnerabilidad) y socioeconómicos (medidos por la potencialidad). Esa base fue ampliada, y en la actualidad contempla:
• Entender el desarrollo sustentable como paradigma que busca conciliar conflictos
• Explicitar una relación sociedad-naturaleza más equitativa y
• Proponer que la regulación del uso del territorio debe ocurrir según principios de eficacia, valorización de la diferencia y descentralización (Becker y Egler, 1997).
Como resultado de los cambios administrativos y teórico-conceptuales, el arreglo político-institucional vigente para la ZEE propugna la necesidad de una efectiva participación social que debe ser buscada por medio de un nuevo modus faciendi de planear: la planificación estratégica.7 Ésta es la primera innovación que trae la ZEE.
A pesar del avance de esta concepción, prevalece en Brasil, por razones históricas, un modelo de desarrollo concentrador del poder y del ingreso que se manifiesta por el predominio de las decisiones del mercado. Los dueños del capital vienen tratando la naturaleza como un recurso ilimitado a ser explorado con bajo costo, como un medio de producción para generar lucros, independiente del tipo de uso, o para ser transformada en reserva de valor. Paralelamente, la sociedad tiene pocas oportunidades de organizarse y participar de las políticas del gobierno.
Al basarse en el desarrollo sustentable, la ZEE incorpora la idea de que es necesario definir en un territorio cómo podría ocurrir la explotación de sus recursos naturales por determinados usos (potencialidades x vulnerabilidad x uso efectivo), de manera de promover, simultáneamente, el crecimiento económico, el desarrollo social y la preservación del medio ambiente. Esta decisión debe ser tomada por medio de una negociación entre los actores que representan los intereses en juego. Ésta es la segunda innovación de la ZEE.
Aunque se reconozca que la aplicación de las nociones de potencialidad, vulnerabilidad y uso efectivo no es nueva, habiendo sido usada en zonificaciones económicas elaboradas antes de la década de los ochenta, no sólo en Brasil, sino en otros países, la innovación en este caso se centra en la voluntad política para negociar.
Para eso, ha sido decisivo el apoyo de programas del gobierno como el SPRN/PPG-7,8 que viene siendo desarrollado por el Ministerio del Medio Ambiente y destina recursos para la elaboración de las ZEE de la Amazonia Legal.9
Las dificultades todavía existentes de la cultura de la planificación normativa (autoritaria y técnico-burocrática) en Brasil, la falta de interés de los actores que representan los segmentos económicos y la insignificante participación de los movimientos sociales y de las ONG han sido identificados, hasta este momento, como los principales obstáculos en la elaboración de las ZEE. Esto ocurre porque, además de perjudicar el proceso, comprometen la efectividad de las innovaciones anteriormente destacadas y, como consecuencia, la finalidad de la ZEE como instrumento de toma de decisiones compartidas.
Se sugiere que esas dificultades podrían ser contemporizadas a través de una tercera innovación: la inserción del espacio urbano10 como mediador de la relación con el mundo rural.
Reflexiones preliminares sobre actores y acciones
Hasta este momento, de las nueve unidades federativas que componen la Amazonia Legal, tres poseen ZEE ya diseñadas –Acre, Amapá y Rondônia–,11 a pesar de que las demás unidades están en etapas avanzadas de elaboración. Las reflexiones sobre tipos de actores, con el propósito de mostrar la importancia del espacio urbano como mediador de la relación con el mundo rural, serán realizadas a partir de las propuestas finales de estas ZEE.
Es necesario aclarar que estas ZEE no fueron elaboradas con esa preocupación. Por lo tanto, el ejercicio aquí consiste en descubrir, por medio de una análisis documental,12 hasta qué punto ese enfoque ya fue adoptado empíricamente o si hay algún indicio de que pueda contribuir para facilitar la participación y negociación, o sea, identificar las condiciones que existen para introducirlo.
En este sentido, dos puntos fueron investigados: el primero tiene como finalidad verificar si lo urbano aparece en los documentos de la ZEE y de cuál manera, y el segundo se refiere a las fases del proceso de planificación para mostrar quién los elaboró, cuál fue la metodología usada, cómo se dio la participación de los actores, cuál fue la forma cartográfica y jurídica de su producto final y la propuesta de continuidad en términos de acciones de implantación.
Con relación al primer punto, llevando en consideración la ya explicada restricción de aproximación a la cuestión urbana, la expectativa era de que nada fuera encontrado. Sin embargo, desde 1997 ya había referencias claras del espacio urbano no sólo en los PEA y PGAI,13 sino en los propios documentos preliminares del ZEE de algunos estados.
En el PEA de Acre se diagnosticaron problemas urbanos y se sugirió un Programa Ambiental Urbano. En el PGAI de Amapá se colocó la urgencia de esbozar una estrategia para las áreas urbanas, donde fuera enfatizada la necesidad de proponer una zonificación ambiental urbana en el Plan Director de cada municipio. Por otro lado, la ZEE de Pará, todavía en proceso, tiene como prioridad las áreas urbanas, tomando como punto de partida la macrozonificación del territorio del estado como un todo, donde se definieron cuatro tipos de zonas: las antropizadas, las protegidas, las de fronteras y las de potencial futuro. Las primeras, representando 18 por ciento del territorio del estado, fueron seleccionadas para elaborar la ZEE. La justificación fue la necesidad de disminuir la apertura de nuevas fronteras promoviendo un cambio del patrón extractivista vigente. En ellas están siendo realizados estudios para indicar áreas de expansión: agrícola, agropecuaria, urbana, etc., con vistas a la formulación de una estrategia de ordenamiento territorial.
Por lo tanto, ya existía por parte de algunos estados una cierta predisposición para trabajar con la cuestión urbana, pero con enfoques distintos. En el caso de las tres ZEE en análisis, esa predisposición se concretizó parcial o totalmente. En la ZEE de Amapá, lo urbano aparece en el análisis de potencialidad social, pues todos los indicadores fueron calculados para las sedes de los municipios del área seleccionada para ser objeto de la ZEE. Sin embargo, no quedó claro cuál fue el papel de los datos urbanos, dejando la impresión de que ellos fueron utilizados porque las estadísticas así se presentaron. Además, en la Carta Síntesis de Subsidios a la Gestión del Territorio14 están esbozadas las manchas urbanas, que hacen parte de la categoría «áreas con sistema de uso y propiedad definidos», entendidas como aquellas cuya vinculación institucional o particular no permiten la atribución de nuevos valores indicativos, restando apenas reconocer su actual estado.
En la ZEE de Rondônia se mencionan las áreas urbanas en los levantamientos de uso y ocupación del suelo, pero no se muestra cómo ellas fueron enfocadas. En la propuesta de ZEE constan las directrices de tres tipos de zonas (áreas de usos agropecuarios, agroforestales y forestales; áreas de usos especiales y áreas institucionales) que fueron subdivididas en nueve subzonas. Una de éstas es denominada «área con gran potencial social», que corresponde a la región nuclear (core), definida como aquella dotada de infraestructura suficiente para actividades agropecuarias, concentradora de las mayores densidades poblacionales y la que abriga los asentamientos urbanos más importantes. Sin embargo, se considera que en ese caso los costos de oportunidad de la preservación ya se tornaron excesivamente elevados para garantizar extensas áreas de selva. Así, el porcentaje de manutención y recuperación de la selva sugerido es de 20 por ciento, el más bajo de toda la ZEE, indicando que lo urbano fue decisivo, pues el área más desarrollada será incentivada a crecer todavía más.
Sobre esa manera de incluir lo urbano en las ZEE de Amapá y de Rondônia, se puede decir que las áreas urbanas fueron consideradas como espacios, donde, por un lado, no hay nada a proponer –sólo resta reconocer– y, por otro lado, pueden ser objeto de menor preservación, o sea, de más destrucción.
Finalmente, en la ZEE de Acre lo urbano tiene un papel destacado. En el volumen II – Aspectos socioeconómicos y ocupación territorial– hay un capítulo sobre el proceso de urbanización donde, en un primer momento, se relata la historia del surgimiento y crecimiento de los núcleos urbanos asociada a las formas de ocupación y explotación de la floresta por los diversos agentes económicos y las consecuencias ambientales urbanas de éstas. En un segundo momento, se describen los impactos de la urbanización y los daños ambientales intraurbanos. Por último, se parte de la premisa de que el tipo de uso y ocupación del suelo rural condiciona el uso del suelo urbano, para recomendar: la búsqueda de soluciones urbanas para los problemas regionales, la obtención de una configuración rural-urbana más equilibrada, una mejor distribución territorial de actividades económicas y asentamientos humanos con énfasis en la reducción de la concentración excesiva en los principales polos regionales. Así, las propuestas pasan por la industrialización descentralizada por medio de la creación de redes de agroindustria y de servicios básicos en las pequeñas ciudades del interior y de polos agroforestales en torno a las ciudades.
En la ZEE de Acre se puede decir que el foco urbano es el de relaciones internas-externas del espacio urbano con el mundo rural, y viceversa, entendido como espacio relacional y de poder, como dijimos antes. La dinámica urbana-rural y los núcleos urbanos tuvieron un papel fundamental en la propuesta.
Con relación a la manera como se dio el proceso de planificación, en la confección de las tres ZEE se observa que fue bastante diferenciada. La ZEE de Amapá, concluida en 2000, fue elaborada por un organismo del propio estado para 3 de sus 16 municipios y siguió fielmente la metodología propuesta por el Ministerio de Medio Ambiente.15 El Grupo de Trabajo (GT) está compuesto por 23 miembros, siendo 17 del gobierno federal y estadal, 3 de municipalidades y 3 de organizaciones de la sociedad, a saber: Grupo de Trabajo Amazónico, caucheros y red de escuelas-familia. Sin embargo, nada fue dicho sobre cómo ese GT actuó durante la elaboración de la ZEE. Se sabe que una vez que la ZEE estaba preparada, se realizó un ciclo de 8 seminarios en las sedes y distritos de los municipios envueltos, así como en la capital. Esta reflexión colectiva fue la base para refinar sus resultados que se presentaron sobre la forma de un mapa que no define usos pero sí las actividades que deben ser expandidas, consolidadas o conservadas. No hay intención de transformar esta propuesta en ley, pues se entiende que la ZEE es un instrumento de indicación y regulación para subsidiar la planificación y la gestión territorial. Sobre su continuidad, se sabe apenas que existe la idea de transformarlo en una zonificación participativa, ampliarlo para todo el territorio del estado y detallarlo para las áreas próximas a los dos más grandes núcleos urbanos.
La propuesta de ZEE de Rondônia, conocida como segunda aproximación,16 fue elaborada para todo el territorio del estado por el Consorcio Tecnosolo/DHV Consultants/PETISA y fue concluida en 1999, utilizando una metodología propia. Desde 1992 fue creada una Comisión Estadual (CEZEE) compuesta por representantes del gobierno, de los movimientos sociales (caucheros, trabajadores sociales, pueblos indígenas) de la iniciativa privada (industriales y agricultores) y de ONG. Sin embargo, según Millikan (1998), sólo en 1996 se reunieron para discutir la segunda aproximación de la ZEE, encontrando una serie de dificultades, entre ellas: limitaciones técnicas de sus miembros para entender los conceptos básicos de la ZEE, conflictos entre esferas del gobierno, formulación e implementación de políticas públicas sin su participación y poco envolvimiento de la sociedad. Delante a eso, para validar la actual propuesta, antes de encaminarla a la CEZEE y a la Asamblea Legislativa del estado, el Poder Ejecutivo, en conjunto con ONG, realizó 12 oficinas y 10 audiencias públicas, con presencia de aproximadamente 1.500 personas, entre agricultores, líderes políticos, técnicos y representantes de sindicatos y asociaciones. No hay informaciones sobre dónde fueron realizadas esas reuniones. La ZEE fue aprobada por ley en julio de 2000 y de ella hace parte el mapa de usos agropecuarios, agroforestales y forestales. Con relación a las acciones a ser implantadas en las directrices de cada zona se apunta que ellas deberán considerar las potencialidades, restricciones de uso y protección de los recursos naturales por medio de: incentivos para el aumento de la productividad agrícola, uso de irrigación, instalación de agroindustrias, control de la erosión y manejo forestal.
La ZEE de Acre fue conducida por un equipo técnico del propio estado, según una estrategia en que tiene prioridad la articulación política delante de los diagnósticos y pronósticos de escenarios indicativos. Eso permitió construir una ZEE participativa y llegar a una propuesta que abarcó todo su territorio a fines de 1999. Esta propuesta fue generada partiendo de un banco de datos organizado en dos grupos de productos temáticos: medio biofísico y medio socioeconómico, donde se incluyó la cuestión urbana y la existencia de conflictos entre los actores. Estos productos subsidiaron la elaboración de cuatro mapas-síntesis de indicativos de áreas para actividad maderera, reservas extractivistas, pequeña agricultura y agropecuaria de portes medio y grande, e indicativos de conservación y preservación. Se prevé, en una segunda etapa, consolidar estas síntesis en un mapa de gestión, como forma de dar seguimiento y efectuar los pactos con ganaderos, madereros y comunidades extractivistas y de agricultores en las ya constituidas cámaras de trabajadores, empresarios, indígenas, órganos del Estado y de otras esferas del gobierno. No se pretende transformar la ZEE en una ley que defina usos en zonas con mapas, pero sí en directrices que van siendo negociadas a lo largo del tiempo.
En esta primera etapa de la ZEE, el papel de los núcleos urbanos fue fundamental no sólo en las visitas a los 10 municipios principales para entrevistar a los líderes locales, sino en las reuniones de presentación de la ZEE.
En síntesis, a pesar de que la ZEE de Acre sea la única que adoptó un enfoque de espacio urbano similar al propuesto, el hecho de que las ZEE de Amapá y de Rondônia hayan presentado algunos aspectos urbanos denota que hay una cierta sensibilidad para introducirlo.
Reflexión final
El abordaje del espacio urbano como espacio de relaciones, es decir, punto de negociación de actores, aplicado en la ZEE, es una propuesta que busca romper con la dicotomía rural-urbana. Sin embargo, pese a la existencia de innumerables ZEE en proceso de elaboración, no se conoce un método que trate especficamente de la relación del espacio urbano-rural.
En ese método se hace necesario indagar una serie de interrogantes: ¿Qué espacio urbano es capaz de mediar las relaciones con el mundo rural? ¿Qué problemas son generados en el espacio urbano, en la selva o en el espacio rural en relación con el ejercicio de las relaciones de poder que ocurren en el espacio urbano? y, ¿qué relaciones entre la selva y el medio rural pueden interferir en la localización y distribución de la población, de las actividades y de los propios núcleos urbanos? Las relaciones urbano-rurales se revelan, así, como posibilidad de abordar el espacio urbano como espacio de poder.
El método necesita también contemplar una visión estratégica de gestión ambiental compartida, orientada para el ordenamiento territorial. Para que ello suceda se hace necesario que se haga efectiva la participación de los diversos actores, sean públicos, privados, representantes de la sociedad organizada, de empresas o de ONG, desde el momento de la problematización ambiental hasta el diseño y operacionalización de la zonificación, en un contexto de planificación estratégica.
La zonificación ecológica-económica se ha mostrado que constituye una herramienta fundamental para hacer frente a los problemas ambientales, principalmente en países y regiones donde no solamente las actividades económicas rurales, sino también las urbanas, están ligadas a la presencia de recursos naturales.
Referencias bibliográficas
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11. Millikan, Brent (1998). Zoneamento sócio-econômico-ecológico no Estado de Rondônia: análise de um instrumento de ordenamento territorial na fronteira amazônica, Projeto PNUD/ Planafloro, Porto Velho.
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18. United Nations Centre for Human Settlements –Unchs (1994). Report of the International Conference on Re-appraising the Urban Planning Process as an Instrument of Sustainable Urban Development and Management, Nairobi, Documento preparatorio para Hábitat 96.
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NOTAS
* Esta reflexión constituye parte del proyecto de investigación «Methodological discussion and application of ecological-economic zoning in urban areas», basado en un vínculo académico entre NEUR/UnB y DPU/UCL, con apoyo de Consejo Británico desde mediados de 1999. Una versión preliminar de este documento fue presentada a la Conferencia Internacional: Rural-Urban Encounters: Managing the Environment of the Peri-Urban Interface, Development Planning Unit, University College London, Londres, 9-10 noviembre 2001.
1. Firmado por varios países en el Forum Global de las ONG que fue realizado paralelamente a la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y Desarrollo (Eco-92).
2. Recibían denominaciones diversas que iban desde zonificaciones agrícolas, agrarias y agroecológicas.
3. Tomando por base las investigaciones del Proyecto Radam y utilizando un método creado dentro del propio Ministerio con asesoría de la FAO/Naciones Unidas.
4. Declaración de una de las autoras de este artículo, la geógrafa Theodelina Moreira Amado, que participó en los dos trabajos.
5. La Constitución de la República Federativa de Brasil definió la Amazonia como una de las regiones prioritarias, razón por la cual destinó recursos específicos con la finalidad de promover su desarrollo. Esos recursos fueron utilizados en la elaboración de propuestas pioneras de la Superintendencia del Plan de Valorización de la Amazonia –SPVEA (después sustituida por la Superintendencia de Desarrollo de la Amazonia –Sudam, recientemente extinta), que desde aquella época ya contenían discusiones sobre zonificación conforme fue mostrado por Gabriel de Lima Ferreira en su disertación de maestría.
6. Esta idea fue incluida en la Política Nacional del Medio Ambiente, aprobada en 1981, cuando la zonificación fue mencionada como uno de los instrumentos de gestión ambiental, siendo denominada de zonificación ambiental.
7. Se cree que las experiencias de planificación estratégica rural en Reino Unido pueden representar un importante subsidio para refinar la ZEE, aunque por las informaciones disponibles hasta el momento, ellas estén más volcadas para las pequeñas comunidades y posean una tradición de participación. El desafío aquí es identificar y mantener envueltos a los actores en una «región de oportunidades» nacional e internacional como la Amazonia, donde los intereses son difusos y la escala geográfica de trabajo es mucho más amplia.
8. SPRN/PPG-7 - Subprograma de Política de Recursos Naturales / Programa Piloto para la Protección de las Florestas Tropicales de Brasil, financiado con recursos provenientes de donaciones de la Unión Europea, de los países integrantes del Grupo de los Siete y de Holanda, administrados por el Banco Mundial, a través del Rain Forest Trust Fund (RFT), así como por su contrapartida brasileña.
9. Amazonia Legal, definida en la década de los sesenta para fines de implementación de programas de desarrollo regional, es la base geográfica del SPRN/PPG-7. Ella incluye los estados de Acre, Amapá, Amazonas, Maranhão, Mato Grosso, Pará, Roraima, Rondônia y Tocantins.
10. La orientación inicial de los donadores era la de no incluir la cuestión urbana en el SPRN/PPG-7. Sin embargo, por presión de las unidades federadas de la Amazonia Legal, en mayo de 2000, el Ministerio de Medio Ambiente, con conocimiento de los donadores, decidió incluir la gestión ambiental municipal en el Subprograma y consecuentemente, en el ZEE, uno de sus componentes (los otros son vigilancia, control y fiscalización y fortalecimiento institucional) sin determinar su foco. Esta definición está siendo realizada por el equipo brasileño del vínculo referido en la introducción de este artículo, por fuerza del contrato con el Ministerio. La propuesta de foco, ahora en discusión, todavía está en etapa de elaboración.
11. Los dos primeros fueron financiados con recursos del SPRN/PPG-7, además de contrapartidas estadales, mientras que el último con fondos provenientes del Banco Mundial vía Planafloro (Plan Agropecuario y Florestal de Rondônia).
12. Ese análisis debe ser complementado con una ida a campo, a fin de realizar entrevistas con los actores locales y clarificar aspectos del proceso de elaboración de los ZEE. En un paper anterior (Steinberger, 1997) fue constatado que no había preocupación de registrar los miembros participantes y las memorias de las reuniones promovidas para discutir el ZEE, lo que puede ser atribuido a la falta de tradición brasileña en valorizar el proceso de planificación. Para un instrumento como el ZEE, eso es serio, pues no se trata de un plan, ni de un mapa o una ley –es, ante todo, un proceso.
13. El PEA –Plan Estadal Ambiental– y el PGAI –Proyecto de Gestión Ambiental Integrada– son dos tipos de documentos de planificación que antecedieron la elaboración del ZEE, conforme la sistemática definida para el SPRN/PPG-7.
14. Terminología propuesta en 1996, según la metodología de Becker y Egler.
15. Metodología de Becker y Egler, antes referida.
16. Desde 1987 el estado de Rondônia ya contaba con una «primera aproximación» de la ZEE elaborada en una escala 1:1.000.000. Ésta fue aprobada en la mitad de 1988, por Decreto-Ley y en 1991, por ley estadual. Esta escala fue considerada insuficiente para comportar la propuesta del ZEE, lo que generó la necesidad de una segunda aproximación elaborada con la escala 1:250.000.
(**): En: Cuadernos del Cendes. CDC v.53 n.53 Caracas mayo 2003
