OT EN COLOMBIA

COLOMBIA:

LA REALIDAD DE LA AUTONOMÍA TERRITORIAL. EXPERIENCIAS COMPARADAS

EDUARDO VERANO DE LA ROSA(*)


La Corte Constitucional definió en diciembre pasado al ordenamiento territorial en Colombia como un “tema inconcluso, inacabado y polémico, que apunta, en definitiva, a la determinación del modelo de Estado que se quiere construir”[1].

Por eso son tan importantes eventos como estos, liderados en la Universidad del Rosario por el Grupo de Investigación Carlos Holguín Holguín de la facultad de Jurisprudencia, a cuyos directivos, profesores e investigadores agradezco la invitación que me han hecho para exponer mi experiencia de constituyente, gobernador y activista de la regionalización de Colombia, y traerles mi propuesta.

Si se trata en últimas de determinar el modelo de Estado que se quiere construir, el debate nacional tiene que ser juicioso, patriótico, conociendo todas las experiencias en el mundo, con la concurrencia de todos los actores, con respeto a las opiniones y sin temores. Es el destino de la patria lo que está en juego. Es no solo la felicidad nuestra sino la de nuestros descendientes lo que hay que asegurar.

Con este criterio los 32 gobernadores del país firmamos el 8 de mayo aquí en Bogotá una declaración[2] en que, entre otros planteamientos, señalamos que la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) no puede estar en la cola de las agendas sino en el lugar de prioridad que le corresponde y también convocamos para que se hagan foros y todo tipo de eventos dirigidos a hacer pedagogía acerca de los beneficios y alcances de un correcto sistema de ordenamiento territorial en el país.

De manera que seminarios y otros eventos como estos deberían replicarse en todos los lugares de la geografía nacional donde haya gente pensante deseosa de construir patria y desarrollo.

Uno de mis maestros en autonomía territorial, para mi fortuna compañero de luchas regionalistas en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, Orlando Fals Borda, escribió hace poco con el tino que le fue proverbial que la historia de Colombia, especialmente desde el siglo XIX para acá, registra un movimiento pendular en las políticas territoriales entre aquellas que han invocado la federalización, como en la Constitución de 1863, y aquellas que se oponen y tratan de centralizar al país con el fin, según ellos, de gobernar mejor, tendencia centralista que se expresa en la Constitución de 1886.

Dice Fals[3] que en 1986 se hizo un gran esfuerzo hacia la descentralización para corregir cien años de centralismo, pero que, “sin embargo, hoy, después de veinte años, asistimos a un nuevo movimiento del péndulo hacia la concentración de poderes en Bogotá”, y agregó el maestro: “si este movimiento pendular estimulara el desarrollo real de nuestros pueblos, si produjera un país mejor, si lograra terminar con la violencia secular o si determinara patrones de moralidad muchos más exitosos, sería magnífico; pero resulta que las actuales tendencias hacia la centralización tratan de destruir lo poco que se alcanzó con la Constitución de 1991. Están destruyendo valores esenciales de aquellos pueblos que históricamente han sido los constructores de esta nación”.

Se refería, como lo saben quienes han estudiado sus enseñanzas, a los valores de los pueblos que él denominaba de base: indígenas, negros cimarrones, campesinos y los pioneros colonos.

Siempre es grato rememorar a Fals. Pero avancemos.

Sobre tal reconcentración de poderes en Bogotá es que nos pronunciamos los gobernadores del país, cuando señalamos en la declaración del 8 de mayo en los siguientes términos: “No se concibe que todavía se manejen desde una oficina en la capital del país programas para los 1.101 municipios, muchas veces ignorando a los departamentos y sin ajustarse a los planes de desarrollo territoriales. El primer paso para una verdadera descentralización debe ser el fortalecimiento administrativo y fiscal de los departamentos y municipios”.

En el texto trascrito está la respuesta a la pregunta que me hacen en la invitación para este panel. La pregunta dice: Y en materia de políticas públicas, ¿pueden las entidades territoriales “ejercer las competencias que les corresponden”?

Pues no. Hay una, además de una cultura centralista, una creciente tenaza legal e institucional para frenar la autonomía territorial y también crecientes acciones dirigidas a reducir los recursos disponibles en los territorios para poder cumplir las competencias asignadas. Por ejemplo, en el 2000 se culpó a la descentralización o las transferencias por el déficit fiscal nacional, cuando la realidad es que el estado nacional no se achicó como lo definimos en la Constituyente, y la solución a la crisis se dio por la vía de cambiar el sistema de transferencias afectando a las regiones. Cuando se terminó el plazo de revertir el golpe dado a los territorios y cumplir la promesa que el gobierno hizo al modificar el sistema de distribución creado en 1991, la decisión fue la contraria a lo prometido: el Acto Legislativo correspondiente eliminó el sistema que disponía una progresiva distribución de los ingresos nacionales a favor de las regiones, convirtiendo en permanente lo que había sido ofrecido como solución nacional de emergencia transitoria. Los centralistas no cumplieron su palabra.

Mucho puede hacerse y debemos trabajar en ello para mejorar la situación presente. Por ejemplo, descentralizar competencias en sectores diferentes a educación, salud y agua potable para buscar mayor eficiencia en el gasto; conformar un marco institucional que establezca las reglas, los criterios y los procedimientos para la descentralización y/o delegación de competencias que permita avanzar en la especialización de cada nivel de gobierno, y está en discusión para llevar al Congreso un nuevo sistema tributario territorial que modernizaría las fuentes y aumentaría los recursos. Están los programas de modernización institucional y apoyo a una mejor gestión. En fin, hay temas que uno puede debatir para avanzar.

Pero, no nos digamos mentiras. La verdadera solución está en la construcción de un Estado Regional como de manera realista lo pactamos en la Constituyente de 1991 y que son los artículos 306 y 307 vigentes. Colombia es un país de regiones con identidades culturales claramente reconocibles y reconocidas, así como factores naturales, económicos y ambientales que deben tener interpretación en las instituciones para que los pueblos mejoren su calidad de vida.

Los ocho gobernadores de la Costa firmamos una declaración[4] el 30 de enero en Cartagena en la cual nos comprometimos a desarrollar todas las actividades tendientes a la constitución de la Región Caribe como una sola persona de derecho público (artículo 306 de la Constitución) sin desmedro de la unidad de la República. Allí invitamos a la ciudadanía del Caribe para que se pronuncie sobre el tema en las urnas y convocamos a debate toda esta temática de autonomía y desarrollo.

En la sentencia a la cual me refería al principio la Corte Constitucional nos da unas luces que los colombianos no debemos desaprovechar. Además de calificar acertadamente el tema del ordenamiento territorial de inconcluso, inacabado y polémico, la Corte caracteriza la función que cumplen en Colombia las leyes orgánicas.

Dijo la Corte en esa sentencia: “(…) en nuestro sistema de fuentes, la ley orgánica está llamada a establecer, de manera general, las pautas para que el legislador ordinario desarrolle, a futuro, determinados temas, con lo cual no puede caracterizarse por entrar en los detalles y precisiones, por cuanto, de esta manera, se estaría petrificando el ejercicio de la actividad legislativa y vaciando de contenido las competencias del legislador ordinario. Se trata, en consecuencia de una ley de trámites “sobre la legislación” ”.

En verdad, lo que el artículo 151 de la Constitución señala es que el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Cita algunos temas propios de tales leyes. Y, finalmente, las caracteriza señalando que su aprobación requiere la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara.

En fin, la LOOT debería ser un proceso más sencillo y, por su importancia, tenemos que ponernos rápidamente de acuerdo.

¿De dónde, entonces, aquello de que la LOOT debería ser prolija, con lo cual nos atascamos por 17 años?

El ponente de la sentencia, magistrado Humberto Sierra, nos explicó en Cartagena hace poco que la LOOT ha fracasado tantas veces en el Congreso seguramente porque los proyectos han tratado con detalle los asuntos, y eso los vuelve polémicos, pues es muy complejo poner de acuerdo tantos intereses en juego. Además, la puesta en vigencia de la Ley de Bancadas que obliga a los congresistas a votar de acuerdo a las directrices de su partido, se convierte en un obstáculo para los intereses de la Región Caribe, debido a que se perdió la defensa férrea de los intereses regionales del grupo conocido en otrora como el bloque costeño.


La realidad, dice la Corte en su sentencia, es que “se advierte con facilidad que en materia de ordenamiento territorial la voluntad del constituyente fue aquella de flexibilizar el tema, dejando simplemente sentadas las bases para avanzar en la construcción de un modelo de Estado, labor inconclusa en la cual las leyes orgánicas están llamadas a cumplir un papel protagónico, en tanto que marcos normativos generales a los cuales debe ajustarse la futura actividad legislativa en la materia, caracterizada, a su vez, por un grado mayor de precisión y concreción”.

De manera que en materia de ordenamiento territorial una cosa son las leyes orgánicas, cuya misión es sentar las bases para avanzar en la construcción de un modelo de Estado, es decir, normas básicas, sencillas, y otra cosa son las leyes que la desarrollan, que están caracterizada por un grado mayor de precisión y concreción, y lo digo utilizando las mismas palabras de la Corte.

En la misma sentencia la Corte sostiene que “la Constitución no enumeró, ni confeccionó un listado de temas específicos o concretos sobre los que versaría tal reparto competencial (entre Nación y entidades territoriales de que habla el artículo 288)”.

“Por el contrario, se limitó a indicar que, mediante una ley orgánica, es decir, una ley que sirve de parámetro para adoptar otras futuras leyes, se regularían tales relaciones, sobre temas ya concretos, basándose para ello en unos principios específicos”.

Y sigo la cita de la sentencia: “En otras palabras, mediante la ley orgánica de ordenamiento territorial se regula principalmente la actividad legislativa que debe desplegar el Congreso de la República en punto a la determinación de las relaciones entre la Nación y las entidades territoriales, mas no se regula directamente tema alguno”.

Creo sinceramente que este aporte de la Corte Constitucional debe sacar el debate sobre ordenamiento territorial en Colombia de las tinieblas. Aquí está la luz.

¿Cuáles son esos principios básicos específicos que debe contener la LOOT para que luego haya leyes ordinarias concretas sobre los temas de su contenido?

Sobre esta pregunta es que debería derivarse todo el debate siguiente para concluir o acabar una fase y empezar otras. Esta es la propuesta que traigo a este seminario.

El primer aspecto en el que se debe reflexionar, es acerca de la clase de país que queremos; que modelo de estado es el ideal para nuestra nación. Queremos continuar con el modelo de Estado Central, vigente desde la Constitución de 1886, que beneficia evidentemente las regiones ubicadas en el denominado Triangulo de Oro, en detrimento de las regiones periféricas? O queremos un estado moderno, más cerca de las regiones, que es lo que se conoce como Estado Regional?.

Lo que queremos y hemos venido promoviendo desde hace muchos años, es un Estado Regional, tal como quedó establecido en el artículo 307 de nuestra Constitución Política, gobernado por autoridades propias (Gobernador Regional), con recursos y competencias claramente definidas, con capacidad de tributación y con aportes del Gobierno Nacional, tal como lo señala para las entidades territoriales el artículo 287 de la Constitución Nacional. Esto no sería ninguna novedad en el mundo. Los países más desarrollados, tal como lo hemos visto en este seminario, en su mayoría ya han adoptado este modelo de estado.

El Caribe Colombiano tiene desde hace muchos años un norte claro; lo cual se evidencia con las incansables luchas y manifestaciones realizadas por el denominado Bloque Costeño, Nieto, Evaristo Sourdis, y en los Foros de la Costa Atlántica, promovidos y apoyados por el antiguo CORPES.

Queremos la REGIÓN COMO ENTIDAD TERRITORIAL, y principio básico del ordenamiento territorial, y la AUTONOMÍA en el manejo de nuestros propios asuntos. En la constituyente convinimos la adopción de este Estado Regional, el cual debería concretarse de manera gradual; sin embargo, transcurridos 17 años, aún no avanzamos en este propósito.

Es imperativo acelerar este debate, y hacer realidad este anhelo que beneficia no solo a la Región Caribe Colombiana, sino a la Nación en general.

El ordenamiento territorial, insisto, es un asunto medular en la Colombia de hoy, y el Estado Regional, estoy seguro será la solución para disminuir los evidentes desequilibrios e inequidades presentes en nuestro país.
Cómo me encantaría que estuviera aquí con nosotros el maestro Fals para que nos dé sus aportes en estas deliberaciones que los colombianos hemos de emprender a partir de la sentencia de la Corte Constitucional de diciembre.

En su memoria hagamos todos los esfuerzos para cumplir nuestra misión de forjar el Estado que necesitamos para ser felices y prósperos.

Muchas gracias.


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(*): Gobernador del Atlántico. Intervención en el Seminario internacional “LA REALIDAD DE LA AUTONOMÍA TERRITORIAL. EXPERIENCIAS COMPARADAS” organizada por la Universidad del Rosario. Bogotá-Colombia. Septiembre 3 del 2008.


Notas.-

1. Sentencia C-1042-07 Magistrado ponente Humberto Antonio Sierra Porto
2. Declaración de la LI Asamblea General de Gobernadores respecto al ordenamiento territorial y la descentralización de la Nación. Bogotá, mayo 8 de 2008
3. Fals, Orlando. Una descentralización a la criolla, artículo que aparece en el libro “20 años de descentralización en Colombia: presente y futuro”. Rinde. 2007. Bogotá.
4. Declaración de Cartagena. Enero 30 de 2008